Trump altın kartı hatırası.
Kaynak: Mykhailo Polenok
Dünya ticaret sisteminin bugünlerde oldukça karmaşık bir durumda olduğunu söylemek yanlış olmaz. Uluslararası ticaret kurallarını oluşturmak ve bu kuralların ihlaliyle ilgili şikâyetleri karara bağlamak amacıyla 1995 yılında Cenevre’de kurulan Dünya Ticaret Örgütü (DTÖ) büyük ölçüde işlevsiz hâle gelmiştir. Mart ayında Kamerun’un Yaoundé kentinde düzenlenen ve 166 ülkenin ticaret yetkililerini bir araya getiren toplantı da hemen hiçbir konuda uzlaşıyla sonuçlanmamıştır. DTÖ’nün geleceğine ilişkin iyimserlik, örgütün kendi sekreterliği içinde bile oldukça sınırlıdır. Dünyanın önde gelen ticaret güçlerinden hiçbiri, örgütü yeniden işler hâle getirecek zor adımları atmaya istekli görünmemektedir. Bu da şu soruyu gündeme getirmektedir: DTÖ olmadan küreselleşme sona mı eriyor?
Cevap ise açıkça hayırdır.
Amerika Birleşik Devletleri hariç tutulduğunda, küreselleşmiş ekonominin faydalarına duyulan güven dünyanın büyük bölümünde hâlâ güçlüdür. Modern üretimin temelini oluşturan uluslararası değer zincirleri dağılmamakta; aksine, dünya limanlarından geçen konteyner sayısı 2025 yılında tarihî bir rekor kırmıştır. DTÖ’nün zayıflaması ticareti durdurmak yerine, ticaret ve yabancı yatırımların önündeki engelleri azaltmayı amaçlayan daha dar kapsamlı çok sayıda yeni anlaşmanın ortaya çıkmasını teşvik etmiştir.
Ancak her şey yolunda değildir.
Geçmişte ticaret müzakereleri, ihracatı artırmak, ithalatın yerli çiftçiler ve sanayi üzerindeki olumsuz etkilerini sınırlamak ve genel olarak uluslararası ticareti teşvik ederek ekonomik büyümeyi hızlandırmak ve komşu ülkelerle ilişkileri geliştirmek gibi iç siyasi hedeflere odaklanıyordu. Buna karşılık günümüzde iki ülke ya da küçük ülke grupları arasında yapılan yeni anlaşmalarda gümrük vergilerinin, kotaların ve diğer ticaret engellerinin azaltılması; ithalat ve ihracatla doğrudan ilgisi bulunmayan alanlarda verilen tavizlere bağlanmaktadır. Böylece jeopolitik kaygılar çoğu zaman ekonomik kaygıların önüne geçmekte ve ticaret müzakerelerini daha karmaşık hâle getirmektedir.
Zamanla bu anlaşmalar küresel ticaretin yönünü yeniden şekillendirecektir. Bazıları, DTÖ’nün uzlaşmaya varamadığı konularda çözüm üretme potansiyeline sahiptir. Ancak iki taraflı (reciprocal) ya da çok taraflı fakat sınırlı katılımlı (plurilateral) anlaşmalar, sınır ötesi ticareti daha maliyetli ve daha karmaşık hâle getirme riski de taşımaktadır. Ayrıca bu anlaşmalar, küçük ülkeleri büyük ticaret ortaklarıyla bire bir yürüttükleri müzakerelerde önemli ölçüde dezavantajlı duruma düşürebilir. Dahası, bunların birçoğu DTÖ’yü işlevsiz hâle getiren aynı temel sorunla karşı karşıya kalacaktır: Bir ülkenin diğerini ithalatı haksız şekilde engellemekle veya ihracatı sübvanse etmekle suçladığında ortaya çıkan anlaşmazlıkların hızlı biçimde çözülememesi.
DTÖ kuralları oldukça kapsamlıdır. Örgütü kuran 1994 tarihli dokuz sayfalık anlaşmanın yanı sıra; ülkelerin gümrük vergilerini düşürme taahhütleri, ürünlerin menşe ülkesinin nasıl belirleneceği ve bir ülkenin başka bir ülkeyi haksız ihracat sübvansiyonu uygulamakla suçlaması durumunda nasıl hareket edebileceği gibi konuları düzenleyen çok sayıda “mutabakat”, “taahhüt listesi” ve “anlaşmayı” da denetlemektedir. DTÖ’den önce yürürlükte olan Gümrük Tarifeleri ve Ticaret Genel Anlaşması (GATT), kural ihlali yapan ülkelere karşı ancak tüm üyelerin oybirliğiyle harekete geçebiliyordu. Buna karşılık DTÖ’nün hukuk organları, ticaret uyuşmazlıklarını çözmek amacıyla bir ülkeye politikalarını değiştirmesi yönünde karar verebilmekteydi. En azından 2019 yılına kadar… Çünkü Amerika Birleşik Devletleri’nin yeni hâkimlerin atanmasını engellemesiyle birlikte bu yargı mekanizmasının çalışması fiilen imkânsız hâle gelmiştir.
DTÖ kuralları, ticaretin büyük bölümünü kapsadıkları ve anlaşmaya taraf olmayan ülkelere karşı yeni engeller oluşturmadıkları sürece küçük ölçekli ticaret anlaşmalarını açıkça teşvik etmektedir. Bugün yürürlükte yaklaşık 400 böyle anlaşma bulunmaktadır. Bunlar arasında Çin ile Ekvador arasında 2023 yılında birçok üründe gümrük vergilerini kaldıran anlaşma, Endonezya ile Kanada arasındaki Kapsamlı Ekonomik Ortaklık Anlaşması ve Avrupa Birliği ile dört Latin Amerika ülkesinin oluşturduğu Mercosur arasında imzalanan; birçok üründe gümrük vergilerini kaldırırken kamu ihalelerini yabancı firmalara açan geçici anlaşma yer almaktadır. Katılımcı sayısının daha az olması sayesinde bu tür anlaşmalar, DTÖ müzakerelerinin tıkandığı bir dönemde yeni açılımlar sağlayabilmektedir.
Donald Trump döneminde Amerika Birleşik Devletleri, büyük ölçüde Dünya Ticaret Örgütü (DTÖ)’nden uzak durmuş ve genel olarak çok taraflı ticaret anlaşmalarından kaçınmıştır. Hatta 1994 tarihli Kuzey Amerika Serbest Ticaret Anlaşması (NAFTA)’nın devamı niteliğinde olan ve 2020 yılında yürürlüğe giren ABD-Meksika-Kanada Anlaşması (USMCA)’nın, bu yıl yeniden müzakere edilirken üç ayrı ikili anlaşmaya dönüştürülebileceği yönünde değerlendirmeler yapılmaktadır. Bunun temel nedeni, Trump yönetiminin ticaret ortaklarıyla çok taraflı değil, bire bir müzakere etmeyi tercih etmesidir.
Bu yaklaşım, Trump’ın temel ticaret anlayışıyla doğrudan ilişkilidir. Ona göre her ülkenin ABD ile yaptığı ticaret aşağı yukarı dengeli olmalıdır. Trump, diğer ülkelerin Amerikan ürünlerine uyguladığı gümrük vergileri ve ticari kısıtlamalarda karşılıklılık ilkesinin bulunmamasının, ABD’nin her yıl verdiği büyük ve kalıcı mal ticareti açıklarının temel nedeni olduğunu savunmaktadır. Onun anlayışına göre adil ve karşılıklı ticaret, diğer ülkelerin Amerikan ürünlerine, ABD’nin onların ürünlerine davrandığı şekilde davranması anlamına gelmektedir. Kendi ifadesiyle:
“Karşılıklılık. Onlar bize ne yapıyorsa biz de onlara aynısını yapacağız.”
Ancak ekonomistlerin büyük çoğunluğu Trump’ın bu analizine katılmamaktadır.
Amerika Birleşik Devletleri 1976 yılından bu yana sürekli olarak ihraç ettiğinden daha fazla mal ithal etmektedir. Geçen yıl yalnızca mal ticaretindeki açık 1,2 trilyon dolar seviyesine ulaşmıştır. Ekonomistler bu büyük açığın temel nedenini, hükümet bütçe açıklarının finansmanı da dâhil olmak üzere ABD’nin yatırım ihtiyacının yerli tasarruflardan çok daha yüksek olmasına bağlamaktadır. Yabancı yatırımcıların Amerikan hisse senetlerini, Hazine tahvillerini, gayrimenkullerini ve şirketlerini satın alabilmeleri için önce dolar elde etmeleri gerekir; bunun yolu da ABD’ye ithal ettiklerinden daha fazla mal ihraç etmeleridir. Buna karşılık, ABD dış ticaretini tamamen dengeleyebilseydi yabancı yatırımcıların Amerikan varlıklarına yatırım yapabilecekleri dolar miktarı azalacak, bu da faiz oranlarını yükseltebilecekti.
Her ne kadar diğer ülkelerin ithalat engelleri ve ihracat sübvansiyonları belirli sektörlerde önemli etkiler doğurabilse de ekonomistlere göre bunlar ABD’nin toplam mal ticareti açığının yalnızca küçük bir bölümünü açıklamaktadır. Ayrıca bu uygulamalar, ABD’nin hizmet ticaretinde fazla vermesini de engelleyememiştir.
Buna rağmen Trump, ticaret ortaklarını müzakere masasına zorlamak amacıyla bütün ithal mallara yüzde 10 oranında genel bir gümrük vergisi getirmiş, bunun üzerine ülkelere göre değişen ve bazı durumlarda yüzde 49‘a kadar ulaşan “karşılıklı tarifeler” uygulamıştır. Bazı ürünler bu uygulamadan muaf tutulmuş olsa da, söz konusu tarifeler otomotiv parçaları ve inşaat malzemeleri gibi birçok ithal girdiyi ABD’de önemli ölçüde pahalı hâle getirmiş, bazı üreticileri ise Amerikan pazarı için üretimlerini daha düşük gümrük vergilerine tabi ülkelere kaydırmaya yöneltmiştir.
Yüksek gümrük vergilerinin sık görülen sonuçlarından biri de adeta bir “kedi-fare oyunu”nun başlamasıdır. Bunun örneklerinden biri 20 Mayıs’ta yaşanmıştır. ABD’li üreticilerin zararına fiyatlarla satılan ithalat nedeniyle mağdur olup olmadığını araştıran ABD Uluslararası Ticaret Komisyonu, Meksika, Tayland ve Vietnam’dan ithal edilen düşük fiyatlı ürünlerin, konteyner taşıyan kamyonlarda kullanılan çelik şasi üreticilerine zarar verdiğine hükmetmiştir. Bunun sonucunda söz konusu ülkelerden ithal edilen şasiler, mevcut “karşılıklı tarifelere” ek olarak cezalandırıcı gümrük vergilerine tabi tutulacaktır. Oysa ABD pazarı için şasi üretimi, 2021 yılında Çin’den yapılan ithalata ek vergiler getirilmesinin ardından bu üç ülkeye kaymıştı. Şimdi ise üretimin, en azından şimdilik daha düşük tarifelere tabi başka ülkelere taşınması beklenmektedir.
Trump yönetiminin en kapsamlı gümrük tarifesi uygulamalarının önemli bir bölümü daha sonra Amerikan mahkemeleri tarafından durdurulmuş olsa da, yönetim yüksek tarifeleri bir baskı aracı olarak kullanmaya devam etmiştir. Görevde bulunduğu ilk 17 ay içinde dokuz ülkeyle karşılıklı ticaret anlaşmaları imzalamış, bunun yanında bağlayıcılığı olmayan çeşitli “çerçeve anlaşmalar” konusunda da birçok ülkeyle uzlaşmaya varmıştır. Bu anlaşmaların tek taraflı olduğunu söylemek bile yetersiz kalacaktır.
Bunun en çarpıcı örneklerinden biri, 5 Şubat’ta Amerika Birleşik Devletleri ile Arjantin arasında imzalanan 37 sayfalık anlaşmadır. ABD bu anlaşmada oldukça az taviz vermiş; esas olarak Arjantin’den ithal edilen ürünlerde gümrük vergilerini düşürmüştür. Buna karşılık anlaşma metninde “Arjantin şunu yapacaktır” ifadesi tam 113 kez geçmektedir. Arjantin yalnızca Amerikan ürünlerine uyguladığı gümrük vergilerini düşürmeyi değil; Amerikan otomobilleri için kendi emisyon standartlarını uygulamamayı, ABD Gıda ve İlaç Dairesi (FDA) tarafından onaylanan ilaç fabrikalarını yeniden denetlememeyi, ABD’deki kuş gribi salgını nedeniyle canlı kümes hayvanı ithalatını yalnızca salgın merkezinin 10 kilometrelik çevresiyle sınırlı tutmayı ve bunun yanında birçok başka yükümlülüğü de kabul etmiştir. Buna karşılık ABD’nin Arjantin’e yönelik benzer herhangi bir yükümlülüğü bulunmamaktadır.
Benzer bir tablo Endonezya ile yapılan anlaşmada da görülmektedir. Dünyanın nüfus bakımından dördüncü büyük ülkesi olan Endonezya, “iyi düzenleyici uygulamaları benimsemeyi ve uygulamayı” taahhüt etmektedir. Ayrıca Endonezya, kendi topraklarında faaliyet gösteren üçüncü ülke şirketlerinin (esasen Çinli şirketlerin) ABD’ye piyasa fiyatının altında ihracat yapmaları hâlinde bunları cezalandırmayı kabul etmektedir. Bunun yanında Amerikan şirketleri ve Amerikan ürünlerini yerli girdi kullanım zorunluluğundan muaf
tutmayı, Amerikan süt ürünlerinin ilave güvenlik kontrolleri olmaksızın ithaline izin vermeyi ve önümüzdeki beş yıl boyunca yılda en az 163 bin ton Amerikan pamuğu satın almayı da taahhüt etmektedir. Arjantin örneğinde olduğu gibi, ABD bu anlaşmada da benzer yükümlülükler üstlenmemiştir.
Ancak bu anlaşmaların en dikkat çekici yönü, ABD’nin bunları ticaret dışındaki dış politika hedeflerini kabul ettirmek amacıyla bir baskı aracı olarak kullanmasıdır.
Trump döneminde imzalanan bütün ikili ticaret anlaşmaları, ticaret ortaklarını Amerikan ihracat kontrollerine uymaya mecbur bırakmaktadır. Eğer Washington gelişmiş bir teknolojinin Çin, Rusya veya başka bir ülkeye satışını yasaklarsa, ABD ile karşılıklı ticaret anlaşması bulunan ülkeler de aynı yasağı uygulamak zorundadır. Tayvan, “endişe duyulan ülkeler” (esasen Çin) adına uydu yer istasyonlarına ev sahipliği yapmamalıdır. Ticaret ortakları, Rus oligarkların ve Venezuelalı üst düzey yetkililerin mal varlıklarını korumaya yönelik Amerikan yaptırımlarını kendi ülkelerinde de uygulamak zorundadır. Ayrıca Amerikan şirketlerinin kritik mineralleri çıkarmasına ve işlemesine izin vermeleri, Çin gibi belirli ülkelerden nükleer reaktör, yakıt çubuğu veya zenginleştirilmiş uranyum satın almamayı taahhüt etmeleri gerekmektedir. Bunun yanında ABD’nin kendi ülkelerindeki yabancı yatırımları incelemesine izin vermeleri ve ulusal güvenlik gerekçesiyle yapılacak Amerikan itirazlarını dikkate almaları da beklenmektedir. Son olarak, ABD ile yaptıkları anlaşmayı zayıflatabilecek başka herhangi bir ticaret anlaşmasını da imzalayamazlar. Bu da fiilen Çin ile ekonomik yakınlaşmayı sınırlandırmaktadır.
Belirtmek gerekir ki ticaret anlaşmalarını bu şekilde baskı aracı olarak kullanan tek ülke Amerika Birleşik Devletleri değildir. Çin’in de 17 ülke ile ve ayrıca Güneydoğu Asya Uluslar Birliği (ASEAN) üyesi 11 ülkeyle serbest ticaret anlaşmaları bulunmaktadır. Bunun yanında müzakereleri devam eden yaklaşık on iki yeni anlaşma daha vardır. Pekin yönetimi de ticaret politikasını ekonomik olmayan hedeflerini kabul ettirmek amacıyla rahatlıkla kullanmaktadır. Mayıs ayında 53 Afrika ülkesine gümrüksüz ticaret imkânı tanırken, eski adı Svaziland olan ve Güney Afrika ile Mozambik arasında bulunan küçük kara ülkesi Esvatini‘ye aynı imkânı tanımamıştır. Bunun nedeni ise Esvatini’nin, Pekin’in kendi toprağı olarak gördüğü Tayvan’ı diplomatik olarak tanımaya devam etmesidir.
DTÖ’nün giderek etkisini kaybetmesinden en fazla zarar görecek olanların ise muhtemelen bu küçük ve daha az gelişmiş ülkeler olacağı öngörülmektedir. Küçük iç pazarlara sahip olduklarından ekonomik büyümeleri büyük ölçüde dış ticaret ve yabancı yatırımlara bağlıdır. Buna karşın, büyük devletlerin pazara erişim karşılığında jeopolitik kamplaşmalarda taraf olmaları yönündeki baskılarına direnebilecek güçleri oldukça sınırlıdır. Ayrıca bu ülkelerin çoğunda, aynı anda birçok ülkeyle müzakere yürütebilecek ve sunulan ticaret tekliflerinin ulusal ekonomileri üzerindeki etkilerini değerlendirebilecek yeterli sayıda ticaret müzakerecisi ve teknik uzman da bulunmamaktadır.
Daha yoksul ülkeler açısından ayrı bir sorun ise, yeni nesil ticaret anlaşmalarının büyük bölümünün II. Dünya Savaşı sonrasında uluslararası ticaretin hızlı büyümesinin temel taşlarından biri olan “en çok kayrılan ülke” (Most-Favoured Nation - MFN) ilkesini göz ardı etmesidir. Bu ilkeye göre DTÖ kuralları kapsamında A ülkesi, B ülkesinden ithal ettiği soğana uyguladığı gümrük vergisini düşürürse, aynı indirimi soğan ihraç eden diğer tüm DTÖ üyelerine de uygulamak zorundadır; yani bütün üyeler eşit muamele görmelidir. Ancak DTÖ
kuralları çerçevesinde daha kapsamlı serbestleşme sağlayan sınırlı katılımlı anlaşmalarda bu ilkenin uygulanması zorunlu değildir. Günümüzde ticaretin giderek daha büyük bir bölümü bu tür küçük grup anlaşmalarıyla yürütülmekte, anlaşmaların dışında kalan ülkeler ise daha yüksek gümrük vergileri ve ticaret engelleriyle karşı karşıya kalmaktadır. Avrupa Birliği’nin 2024 yılında Kenya ile yaptığı serbest ticaret anlaşmasında, AB başka bir ülkeye daha avantajlı şartlar sunarsa Kenya’nın da aynı haklardan yararlanacağı açıkça belirtilmiştir. Ancak bütün ikili ticaret anlaşmaları bu tür güvenceler içermemektedir.
Amerika Birleşik Devletleri, Çin ve muhtemelen Hindistan ile Avrupa Birliği’nin ekonomik ve siyasi üstünlük için rekabet ettiği bir dünyada, ülkeler ihracatçıları ve yatırımcıları için yeni pazarlar açmak istiyorlarsa bu büyük güçlerden biriyle aynı çizgide yer alma yönünde çelişkili baskılarla karşı karşıya kalacaktır.
Bunun somut örneklerinden biri Avustralya’dır. 26 Mart’ta duyurulan ancak henüz onaylanmayan Avrupa Birliği-Avustralya ikili ticaret anlaşması kapsamında Avustralya, bazı istisnalar dışında “feta” adının yalnızca Yunanistan kökenli peynirler için kullanılmasını kabul etmiştir. Bu durum ileride Avustralya ile Amerika Birleşik Devletleri arasında anlaşmazlığa yol açabilir. Çünkü bugüne kadar ABD’nin imzaladığı tüm ikili serbest ticaret anlaşmalarında, Amerikan üreticilerinin kendi benzer peynirlerini “feta” adıyla satabilme hakkını koruyan hükümler yer almaktadır.
Benzer şekilde, ABD’nin bazı ülkelerle yaptığı ikili anlaşmalar Amerikan şirketlerine maden kaynaklarına erişim hakkı sağlamakta ve Amerikan yatırımcılarına yeni maden sahalarının geliştirilmesinde öncelik tanımaktadır. Bu durum ise doğal kaynaklara erişimi güvence altına almaya çalışan Çin ile çıkar çatışmalarına yol açabilecek niteliktedir.
Öte yandan Çin’e kapılarını açan ülkeler, Amerika Birleşik Devletleri’nin kendi ihracatlarına karşı daha isteksiz davranmasıyla karşılaşabilirler. Üstelik ikili ticaret anlaşmaları kapsamında bu ülkelerin başvurabilecekleri etkili bir hukuki mekanizma da bulunmayacaktır.
DTÖ’nün yerini giderek almaya başlayan bu çok sayıdaki ticaret anlaşması, mal ticaretindeki küreselleşmenin tamamen tersine dönmesini muhtemelen engelleyecektir. Nitekim 2025 yılında yeni ithalat kısıtlamaları ve ihracat kontrollerinin yaygın biçimde uygulanmasına rağmen küresel mal ticareti güçlü bir büyüme göstermiştir.
Ekonomist Richard Baldwin‘ın da ileri sürdüğü gibi, küçük ölçekli ticaret anlaşmalarına katılan ülkeler önemli ekonomik kazanımlar elde ettikçe, diğer ülkelerdeki ihracatçılar da kendi hükümetleri üzerinde benzer anlaşmalara katılmaları yönünde baskı oluşturabilir. Böylece zaman içinde daha geniş kapsamlı ticaret bloklarının oluşmasının önü açılabilir. Baldwin’in ifadesiyle, DTÖ etkisini tamamen kaybetse bile, “bölgesel ticaret anlaşmalarından oluşan bir güneş sistemi”, dünyanın büyük bölümünde ticaretin görece düşük engellerle devam etmesini sağlayabilir.
Bu senaryo mümkün görünmektedir.
Ancak bu anlaşmaların doğurduğu sorunlar şimdiden açık biçimde ortaya çıkmıştır.
Bugüne kadar yapılan anlaşmaların hiçbiri, bir ülkenin başka bir ülkeye ihracatı engellemesi sorununu ele almamaktadır. Oysa Çin’in nadir toprak elementlerinin ihracatı üzerinde sıkı kontroller uyguladığı, Amerika Birleşik Devletleri’nin ise gelişmiş yarı iletkenler ile çip üretim ekipmanlarının Çin’e ihracatını engellemeye çalıştığı günümüzde bu konu son derece kritik bir önem taşımaktadır.
Ayrıca bu anlaşmaların büyük bölümünde, taraflardan birinin anlaşmayı ihlal ettiği yönündeki şikâyetlerin yalnızca ilgili hükümetler arasında yapılacak istişarelerle çözüme kavuşturulması öngörülmektedir. Bu mekanizma ise zaten yavaş işleyen DTÖ uyuşmazlık çözüm sisteminden bile daha etkisiz görünmektedir.
Bunun yanında, bu yeni ticaret anlaşmalarının çoğunun belirgin şekilde tek taraflı olması, uzun ömürlü olmayabileceklerine işaret etmektedir. Örneğin gelecekte Arjantin veya Endonezya’da yükselen bir siyasetçi, ülkesinin neden kendisine çok sayıda yükümlülük getiren, buna karşılık yabancı ticaret ortaklarına son derece az sorumluluk yükleyen bir anlaşmayı imzaladığını seçmenlerine sorduğunda, hükümetlerin bu soruya ikna edici bir cevap vermesi oldukça güç olacaktır.
